L’article 28 de la loi de 1905 : ce qu’il interdit vraiment

Au fil de cette série, nous avons montré que la loi de 1905 garantit le libre exercice des cultes tout en organisant la neutralité de l’État. Une question revient pourtant régulièrement : si la laïcité ne vise pas à faire disparaître la religion de l’espace public, pourquoi une commune ne pourrait-elle pas ériger aujourd’hui un nouveau calvaire, une croix ou une statue religieuse ? Cette interrogation conduit souvent à une conclusion hâtive : la loi interdirait tout signe religieux dans l’espace public. Pourtant, ce n’est pas ce qu’elle dit. Pour comprendre cette apparente contradiction, il faut revenir à un article beaucoup moins connu que les deux premiers : l’article 28.

Un article que l’on cite peu… et que l’on lit encore moins

Lorsque la loi du 9 décembre 1905 est évoquée dans le débat public, ce sont presque toujours ses deux premiers articles qui retiennent l’attention. Le premier garantit la liberté de conscience et le libre exercice des cultes ; le second affirme que la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. À eux seuls, ces deux articles résument l’esprit général de la séparation : assurer la liberté des citoyens tout en garantissant la neutralité de la puissance publique.

La loi ne s’arrête pourtant pas là. Elle comporte quarante-quatre articles, dont plusieurs viennent préciser les conséquences concrètes de cette séparation. Parmi eux, l’article 28 occupe une place particulière. Il dispose :

« Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions. »

À première lecture, le texte semble sans ambiguïté. Beaucoup en déduisent que les signes religieux seraient interdits dans l’espace public. Pourtant, cette interprétation va beaucoup plus loin que ce que dit réellement l’article. Comme souvent en droit, chaque mot compte, et le contexte dans lequel la disposition a été adoptée est tout aussi important que sa formulation.

Une interdiction qui ne vise pas les citoyens

La première erreur consiste à croire que l’article 28 s’adresse aux particuliers. Or ce n’est pas le cas. Il ne dit nulle part qu’un citoyen ne peut manifester publiquement sa religion. Il ne remet pas davantage en cause les processions, les pèlerinages, les pardons, les chemins de croix ou les rassemblements cultuels organisés sur la voie publique dans le respect des règles habituelles relatives à l’ordre public.

Cette distinction est fondamentale. Depuis son premier article, la loi protège le libre exercice des cultes. Organiser une procession ou participer à un pardon relève précisément de cette liberté. Ces manifestations ne sont pas des décisions de l’État ; elles sont l’expression de citoyens ou d’associations qui exercent un droit reconnu par la loi.

L’article 28 traite d’une question différente. Il ne s’intéresse pas aux libertés des citoyens, mais à l’action des personnes publiques. Ce qu’il encadre, c’est la possibilité pour une commune, un département ou l’État lui-même d’élever durablement un signe religieux sur un monument public ou sur un emplacement relevant du domaine public. Ce n’est donc pas l’expression religieuse qui est visée ; c’est l’attitude de la puissance publique.

Cette nuance est essentielle, car elle rejoint le principe général de la loi de 1905 : les libertés appartiennent aux citoyens, tandis que les obligations de neutralité incombent à l’État et aux collectivités publiques.

Trois mots qui changent tout : « à l’avenir »

Il est un détail auquel on prête rarement attention : l’article 28 ne se contente pas d’interdire certaines installations ; il précise qu’il est interdit, « à l’avenir », d’élever ou d’apposer de nouveaux emblèmes religieux.

Ces trois mots montrent que le législateur ne souhaitait pas effacer le paysage religieux existant. Les milliers de croix de chemin, les calvaires bretons, les statues, les chapelles ou les fontaines sacrées qui jalonnaient déjà le territoire français avant 1905 n’étaient pas remis en cause. Ils demeuraient en place parce qu’ils appartenaient désormais à l’histoire, au patrimoine et à la mémoire des territoires.

Cette précision est loin d’être anodine. Si les parlementaires avaient voulu faire disparaître toute présence religieuse de l’espace public, ils auraient logiquement prévu la suppression des monuments existants. Ils ne l’ont pas fait. La loi distingue clairement l’héritage reçu du passé des initiatives nouvelles que pourraient prendre les personnes publiques après la séparation.

C’est aussi ce qui explique que les collectivités continuent aujourd’hui d’entretenir ou de restaurer de nombreux calvaires, chapelles ou croix anciennes. Elles ne créent pas un nouvel emblème religieux ; elles assurent la conservation d’un patrimoine historique dont elles sont devenues propriétaires ou responsables.

La jurisprudence a précisé le texte

Pour autant, l’article 28 ne répond pas à toutes les situations que peut rencontrer une société contemporaine. En un siècle, les circonstances ont profondément évolué et le juge administratif a dû préciser progressivement la portée de cette disposition.

Le Conseil d’État ne raisonne jamais de manière automatique. Il ne suffit pas qu’un objet présente un caractère religieux pour conclure immédiatement à son illégalité. Le juge examine au contraire l’ensemble du contexte : qui est à l’origine de l’installation ? Quel est son objectif ? Le monument possède-t-il une dimension historique, artistique ou culturelle ? Traduit-il la volonté d’une personne publique de favoriser un culte, ou participe-t-il simplement à la mise en valeur d’un patrimoine ou d’une tradition locale ?

Les décisions rendues au sujet des crèches de Noël illustrent parfaitement cette méthode. En 2016, le Conseil d’État a rappelé qu’une crèche pouvait être installée par une personne publique lorsqu’elle présentait un caractère culturel, artistique ou festif, mais qu’elle devenait contraire au principe de neutralité si elle exprimait la reconnaissance d’un culte. Ce n’est donc jamais l’objet seul qui est jugé, mais le sens que lui donne la personne publique qui l’installe.

La même logique se retrouve dans les contentieux relatifs à certaines statues ou monuments religieux. Le juge ne cherche pas à effacer toute référence religieuse du paysage français. Il s’efforce de vérifier que la puissance publique ne donne pas l’impression d’adopter ou de promouvoir une religion particulière.

Le cas particulier de la Bretagne

La Bretagne constitue sans doute le meilleur exemple de cette articulation entre patrimoine, culture et liberté religieuse. Les calvaires, les croix de chemin, les chapelles ou les fontaines sacrées y sont si nombreux qu’ils font partie intégrante du paysage. Ils ne témoignent pas seulement d’une histoire religieuse ; ils racontent aussi une histoire artistique, sociale et culturelle.

Lorsqu’une commune restaure un calvaire du XVIIᵉ siècle, elle ne crée pas une religion officielle. Elle entretient un élément de son patrimoine, au même titre qu’elle restaurerait un lavoir, un château ou une halle ancienne. Cette démarche ne remet nullement en cause la neutralité de la République française.

La question serait différente si cette même commune décidait aujourd’hui d’ériger un nouveau monument religieux sur une place publique. Le juge devrait alors apprécier les circonstances de cette décision et rechercher si elle traduit une démarche patrimoniale, artistique ou culturelle, ou si elle manifeste une préférence religieuse incompatible avec le principe de neutralité.

Une loi plus subtile que les slogans

On entend souvent affirmer que « la loi de 1905 interdit les signes religieux dans l’espace public ». Cette formule est séduisante parce qu’elle est simple. Elle est aussi largement inexacte.

La loi n’interdit – nous l’avons dit – ni les processions, ni les pardons, ni les pèlerinages, ni les manifestations religieuses organisées par les citoyens. Elle ne demande pas davantage aux croyants de rendre leur foi invisible lorsqu’ils se trouvent dans la rue. Toutes ces situations relèvent de la liberté garantie par son article premier.

En revanche, elle rappelle que la puissance publique doit s’abstenir de manifester une préférence religieuse. C’est cette logique qui inspire l’article 28, puis la jurisprudence qui en a progressivement précisé la portée.

Une fois encore, la laïcité apparaît moins comme une entreprise d’effacement du religieux que comme une règle d’organisation des pouvoirs publics. Elle ne cherche pas à uniformiser la société ; elle veille à ce que l’État demeure l’arbitre impartial de citoyens libres de vivre leurs convictions dans le respect de celles des autres et de l’ordre public.